• 국문 : 사회변동과 행정의 대응양식
• 영문 : -

• 박희 / 서원대학교 / 부교수
• 권정호 / 단국대학교 / 강사
• 서원석 / 한국행정연구원 / 연구위원
• 박경원 / 서울여자대학교 / 부교수

○ 연구목적
   행정은 국가권력을 기반으로 한 공공부문의 과학적 관리를 기본 영역으로 하면서 사회변화에 대처하고 이를 선도하는 역할을 담당하고 있다. 때문에 행정학 연구의 거시적 관점은 사회와 행정의 관계나 행정이 지향할 가치를 밝히는 일에 깊은 관심을 가진다. 이 연구는 행정이 사회변동과정에서 어떠한 대응양식을 가지고 있었는가를 밝힘으로써 한국행정의 특성과 발전과제를 찾아보려는 시도이다. 한국에서 민주적 헌법체계 아래 행정제도의 수립과 운영이 본격적으로 시작된 대한민국시대 있어 행정의 변화상을 시기적으로 나누는 입장은 영역별(인사, 정책, 조직 등)로 상이하지만 행정의 변화와 대응에 공통적으로 구획되는 시점은 제3공화국의 수립이며, 민주적 행정제도의 성립과정에 국가위기의 도래로 인한 행정의 변질은 1950년의 한국전쟁 시기라고 할 수 있다. 이런 가정하에 한국전쟁과 제3공화국 수립기를 사회변동의 사례로 삼고 사회변화의 속성과 이에 대응하는 행정의 변화상을 탐색함으로써 한국행정의 과제와 개혁방향을 제시하고자 한다.

○ 연구배경
   1. 사회변화에 대응해서 행정의 개선과 개혁이 요구되고 있으며, 행정의 변화는 행정서비스의 최종적 수혜자이며 동시에 행정의 대상이 되는 시민사회와 정치적 변인을 고려하여 논의되어야 한다.
   2. 따라서 사회변동의 성격과 내용에 따라 행정이 어떠한 변화를 보였는가를 검토함으로써 대한민국 시대 행정의 특성을 밝히고 이에 근거해 앞으로 행정의 변화 방향과 과제를 제시할 필요가 있다.
   3. 문민정부의 등장으로 인해 제1공화국과 반대의 성격을 지닌 제3공화국에 대한 재검토가 필요하다는 점.
   4. 정치발전을 포함한 한국사회의 발전은 행정의 중립성과 효율성에 기초한다는 점.
   5. 정치적 변동에 따른 한국행정의 변화와 대응양식을 검토하여 행정발전의 과제와 방향을 제시하는 것이 구체적 제도영역의 개선이나 정책 대안을 제시하는 것만큼 중요한 행정사 연구의 의의가 된다는 점.

○ 연구방법
   ∘ 사회변동 사례로서 한국전쟁과 제3공화국 수립을 국가위기상황과 경제발전의 대표적 사례로 선정하여 그 성격을 사회학적 관점(역사사회학적 관점)에서 고찰하고
   ∘ 사회현상으로서의 행정현상이 갖는 기타 변인과의 관계를 제도형성의 모형으로 제시한 뒤
   ∘ 사회변동에 따른 행정의 변화와 대응 양상을 제도변화의 내용으로 기술한다
   ∘ 이 과정에서 한국행정의 사회적 연관성과 특성을 도출하는 가운데 앞으로의 사회발전과 행정발전의 과제 및 방향을 제시한다.
   ∘ 기본적인 연구방법은 문헌조사에 기초하되 연구자간의 학제간, 영역간 비교 검토와 토론을 거치도록 한다.

○ 연구내용
   ∘ 공공영역과 민간영역으로 구성된 국민국가 운영의 상호 역학관계와 정치 · 행정의 연관성 아래 대한민국시대 행정의 특성을 고찰
   ∘ 행정의 제도적 변화에 영향을 준 사회적 변동으로서 한국전쟁과 제3공화국의 성격 규명
   ∘ 사회변동에 대응한 행정(제도내용 및 기타 변인과의 관계)의 변화내용과 의의를 탐색
   ∘ 행정개혁과 행정발전에 기초한 사회발전과제 제시
   ∘ 한국행정의 과제와 개선방향 제시

▨ 한국사회의 근대화전략과 사회변동 – 제3공화국 성립기를 중심으로          ··············· 박희
▨ 제3공화국 행정조직의 기능적 특성과 사회적 대응력                                ··············· 권정호
▨ 제3공화국 성립기 국가발전과 관료엘리트                                               ··············· 서원석
▨ 제3공화국 성립기 경제 · 재정구조와 정책                                               ··············· 박경원

   제3공화국의 행정제도와 사회와의 관련성은 동원체제로서의 체제성향을 반영하지만 행정체계는 체제목표 달성을 위한 의미있는 수단으로서 상당한 독립변수로서의 역할을 수행했다. 이러한 독립변수로서의 행정체계는 국가발전을 위한 전략적 동원의 중심체로서 조직과 구성에서뿐 아니라 인적자원의 구성에 있어서도 군인 엘리트와 민간의 전문적 행정관료의 결합에 의해 기획적이고 집중적인 힘을 행사한 집단으로 성장해가는 여러 제도적 장치를 이시기에 마련했다. 이러한 행정의 변화상은 사회적 요구로서의 민주주의 발전과 경제성장의 양면을 동시 충족시킬 수 없는 것이었다. 그러나 경제발전과 민주발전의 양립성을 고려해야 할 뿐 아니라 당시의 사회적 요구 역시 민주적 사회발전의 측면이 강하다는 점을 고려할 때 사회변동에 있어서의 행정의 대응은 사회발전의 당위성과 더불어 내부 운영과정에서의 행정이념의 실현이 함께 충족되는 방향으로 전개되어야 한다.

• 안병만, 한국정부론, 다산출판사, 1990
• 장동희, 한국행정사, 법문사, 1988
• 안해균, 한국행정체제론; 정치 · 행정의 체계적 접근, 서울대학교, 1988
• 국사편찬위원회, 대한민국사 연표, 1984.4
• 대한민족사관연구회, 대한민국 사십년사 상 · 하, 1986
• 과학기술처, 한국행정의 역사적 분석, 한국행정문제연구소 보고서, 1968.8
• 서원석, 한국행정사 문헌목록집, 한국행정연구원 편, 1995.1
• 국방부 전사편찬위원회, 국방사 1, 1984.4
• 중앙정보부, 군사정전회담 자료집(1951-1974), 1974.
• 총무처, 행정개혁사, 1982
• 총무처 정부조직변천사, 1980

1. 한국사회의 근대화전략과 사회변동 – 제3공화국 성립기를 중심으로

   1960년대 제3공화국 시기는 현대 한국사회의 구조화 과정에서 유형선도(pattern setter)의 역할이 이루어진 기간으로 평가된다. 그러나 이 시간에 대한 분석은 군부집권세력에 대한 비판적 입장이 갖는 위상효과 때문에 체계적으로 검토되지 못한 듯하다. 따라서 이 글은 근대화론이나 계급환원론에 의한 사회변동에서 벗어나 발전국가들의 상이한 역량과 발전계획에 초점을 맞추어 제도전환기의 전략적 역량을 토대로 제3공화국 성립기의 사회변동을 분석하려는 의도를 담고 있다.
   이러한 분석을 위해 이 글에서는 일제 강점기의 식민지 경험과 분단경험, 그리고 한국전쟁은 제3공화국 출범기 사회변동의 역사적인 선행적 환경요인으로 작용하였다는 점을 강조하였다. 왜냐하면, 이는 한국사회의 재구조화를 위한 경험적 토대, 곧 전통제도의 백지화라는 새로운 지도짜기의 기회를 제공해주었기 때문이다.
   물론 발전계획 및 전략을 담당한 엘리트들의 충원과정과 이들이 주도한 발전 이데올로기가 정당화되는 과정은 발전국가의 전략적 역량과 밀접한 연관이 있는 문제이다. 엘리트들은 대체로 교육계와 군부에서 충원되었으며, 이들이 제시한 경제성장주의는 궁핍화된 대중들의 공리적 개인주의 또는 목적 합리적 행위동기와 정합성을 갖는 이데올로기로서 경제적 동원화를 위한 동기를 제공해주었다고 할 수 있다. 그리고 국가관료제는 정치적 지배연합의 구축과 경제적 동원 전략을 위한 수단을 제공해주었던 것이다.

2. 제3공화국 행정조직의 기능적 특성과 사회적 대응력

   제3공화국의 행정체제가 환경 변수로서의 사회적 요구, 내적 운영에 있어서의 조직구성과 운영원리, 그리고 매개변수로서 정치체제의 상관성하에서 제3공화국의 행정체계가 갖는 성격을 규명해 볼 때, 제3공화국은 행정은 정치적 집권세력의 정당성 확보를 위한 경제개발의 목표를 달성하기 위한 ‘미래의 비젼을 실현하는 수단’으로 인식되었으며 이를 위해 기획중심의 집권적 조직을 형성했다. 따라서 행정은 관리행정과 통제 및 동원행정의 성격을 지님으로 인해서 이미 해방후 끊임없이 제기된 사회정의와 부패척결의 민주화 요구나 내부 조직운영상의 자율성을 크게 저해받을 수밖에 없었다.
   그러나, 행정체제의 환경적 변인인 사회적 요구는 집권세력의 주장과 달리 오히려 민주화에 대한 요구가 더 컸다고 판단되며, 제3공화국하에서 시작된 급속한 경제성장의 유산은 현재진행형으로 여전히 한국경제의 진로에 심대한 장애가 되고 있다는 점과 개발독재가 경제성장을 위해 요구된 필요악은 아니었다.
   제3공화국의 행정체제는 이전의 행정과 정치, 행정과 경제의 부패의 고리를 끊어야 한다는 민주성의 요구를 무시한 정치적 목표달성의 수단으로서 관리행정의 역할을 수행한 체제였으며, 이는 사회적 가치개발과 창조라는 공공영역의 역할을 등한시한 것이라고 평가된다.

3. 제3공화국 성립기 국가발전과 관료엘리트

   국가발전을 위한 행정의 역할은 행정담당자로서의 관료엘리트의 의식과 행태에 의존하는 바 크며 이는 관료의 사회적 배경과 의식구조를 분석함으로써 가능하다. 이러한 관료의 특성은 사회적 요구에 대한 행정의 순기능과 역기능과도 긴밀한 관련성이 있다. 제3공화국 행정의 인적자원의 특성으로서 관료들의 사회적 배경과 의식구조상의 특성을 규명하고 이들이 행정제도에 충원되는 과정과 인사제도의 특징을 밝힘으로써 한국 산업화과정에서 관료의 긍정적인 역할과 부정적인 역할을 문헌분석을 통하여 분석하였다.
   제3공화국시기는 공무원제도의 정착과 실질적인 직업공무원제도가 확립되는 시기로 이 시기부터 공무원의 양적 증가(1960년 237,476명에서 1971년 32,883명)와 더불어 전문적 지식과 자격에 의한 충원이 제도화되었다. 중앙인사기구로서 총무처의 발족 등 인사기구가 대폭 정비되었다. 이 시기 공무원의 의식구조를 구체적으로 밝히기는 어렵지만 행태상의 특성으로 나타난 것은 부정부패에 대한 자의식과 처우에 대한 불만 등이었다. 당시 행정관료에 대한 결론적인 평가는 산업엘리트로서의 역할이 부각되었던 것이 사실이지만 특권적 성향이 지배해온 상황에서 새로운 민주적 관료상의 각인이 부족했고 이로 인한 역기능은 이제 새로이 사회통합의 중심에서 위상을 정립해야 하는 현시점에 다시 한번 재고하고 되새겨야 할 문제이다.

4. 제3공화국 성립기 경제 · 재정구조와 정책

   제3공화국 성립기는 경제적 발전에 대한 사회적 요구가 매우 강했던 시기로 사회변화에 대해 행정 특히, 경제재정행정 측면에서의 대응성과 영향은 당시의 경제적 재정적 구조와 이를 타개해 보려는 정책의 연관성하에서 논의되어야 한다. 이를 통해 본 제3공화국 성립기의 경제 · 재정정책은 사회변동에 적합한 부분과 부적합한 부분으로 나타나는데, 사회변동의 적합성 요소로는 장기적 계획의 부각, 국민경제의 해외부문 확대, 시의성 있는 조직개편 및 조직의 제도화 등을 들 수 있으며, 사회변동의 부적합성 요소로는 관주도의 불균형 성장, 이중경제구조, 물량위주의 근대화 등을 들 수 있다.
   이러한 양면성을 지닌 경제재정 정책의 담당기구의 변화과정도 탐색되었다.